Las Zidres impiden la construcción de la paz en Colombia

“La Ley de las Zidres  transformará de manera radical el campo colombiano y las condiciones de vida de sus pobladores”. Senador Alberto Castilla

El debate que ocupó la atención de la Corte Constitucional, el pasado 15 de septiembre, es uno de los más trascendentales para el país. La Ley 1776 de 2016 transformará de manera radical el campo colombiano y las condiciones de vida de sus pobladores. Esta Ley propone un modelo de desarrollo que, tal como lo anunció el Superintendente de Notariado y Registro en el seno del Segundo Congreso Agroindustrial de la ANDI, será implementado en todos los departamentos del país[1]. Ello tiene asidero en el artículo 2 de la Ley, el cual indica expresamente que las ZIDRES son el nuevo modelo de desarrollo económico para el campo, pero no tiene asidero en la argumentación que el gobierno y los ponentes del proyecto en el Congreso presentaron durante todo el trámite legislativo, en el que aseguraron que esta ley solo sería para regiones con características excepcionales como la Altillanura, en las cuales la única actividad agraria viable sería la agroindustrial a gran escala.

Conscientes de los graves impactos que la implementación de este nuevo modelo agrario tendrá en la vida de comunidades campesinas, indígenas y afrocolombianas a lo largo y ancho del territorio nacional, así como en la vigencia de sus derechos y de principios constitucionales, un grupo de Congresistas que nos opusimos a la Ley en su trámite legislativo, la Cumbre Agraria, Campesina, Étnica y Popular y un grupo de organizaciones defensoras de derechos humanos, unimos esfuerzos para demostrarle a la honorable Corte que esta Ley es regresiva en materia de derechos y que será un obstáculo para cumplir los postulados sociales de la Carta política.

En esta oportunidad quiero centrar mi intervención aludiendo a esos postulados constitucionales que deben orientar a todas las ramas del poder público al momento de proponer, diseñar, aprobar y ejecutar un determinado modelo económico. Como lo señalamos en la demanda, y como queremos profundizar en este espacio, la Corte no solo enfrenta –a nuestro juicio– el estudio de unas normas legales y su contradicción con la Constitución, sino el estudio de un modelo económico y de los límites que la Constitución le impone al legislador al momento de diseñarlo, a pesar de decirse que tenemos una Constitución que es neutra en materia económica. Si bien la Corte ha sido enfática en señalar la amplia libertad de configuración que el legislador tiene en esta materia, no es menos cierto que este argumento no puede ser tomado como excusa para


[1] Diario La República, “Habrá Zidres en todos los departamentos”, 5 de septiembre de 2016, disponible en:  http://www.larepublica.co/habr%C3%A1-zidres-en-todos-los-departamentos_417431.

 

esta materia, no es menos cierto que este argumento no puede ser tomado como excusa para implementar cualquier modelo de desarrollo bajo la idea de que se trata de un modelo económico que se presenta como científico e infalible, sobre el que el ejecutivo tiene absoluta prerrogativa sin contar con la participación activa del pueblo.

Si bien el gobierno nacional tiene legitimidad popular para plantear las propuestas de modelo por las cuales la ciudadanía lo eligió, y que para alcanzar el desarrollo económico del país el gobierno puede plantear diversas estrategias, ninguna de estas acciones puede ir en contravía de principios constitucionales y de derechos fundamentales ni de los fines que debe perseguir la intervención del Estado en la economía, los cuales son bastante expresos en la Constitución y están dirigidos a garantizar el bienestar humano y la justicia social.

Uno de los mayores problemas que enfrentan los Estados contemporáneos está relacionado, precisamente, con los impactos negativos que los modelos de desarrollo basados en la idea de progreso económico han tenido en los territorios y en las vidas de millones de personas, sin que jurídicamente parezca haber un límite o una salida al enfrentamiento que existe entre gobiernos y ciudadanos que no solo no se consideran beneficiados por el desarrollo sino que se reivindican como víctimas del mismo. Si bien la discusión del modelo económico que queremos construir como país debe darse principalmente en la arena política, ello no obsta para que el derecho entre a operar como límite a políticas que pueden afectar de manera profunda e irreversible derechos fundamentales, así como guía y parámetro que el ejecutivo y el legislativo debemos tomar al momento de adoptar medidas de la envergadura que tienen las Zidres.

A nuestro juicio, esta problemática tiene alcance constitucional, pues la disputa que se vive en territorios afectados por la implementación de proyectos económicos de alto impacto, como ocurrirá con la agroindustria que promueven las Zidres, tiene que ver con la afectación concreta que dichos proyectos causan en derechos fundamentales así como con la afectación que dichos proyectos causan al principio democrático que exige que el pueblo tenga una activa participación en decisiones trascendentales, máxime cuando se trate de decisiones que afecten nuestros lugares y proyectos de vida.

Que el modelo de las Zidres sea de gran envergadura lo indican no solo sus disposiciones, las cuales dejan ver el alcance que tendrá, sino el hecho de que el artículo primero lo califique como de “utilidad pública e interés social”. Para el gobierno que presentó el proyecto y para los congresistas que lo tramitaron, las Zidres son de interés general, y en consecuencia el modelo de agroindustria recibe una priorización sobre el modelo de economía campesina que produce los alimentos que hoy consumimos y que no recibe tal calificación. Si se hace una revisión juiciosa del trámite legislativo de la Ley 1776 de 2016, se puede verificar que no se justificó por qué las Zidres son de utilidad pública, qué consecuencias tiene dicha declaración y menos aún cuál es el interés general que promueven las Zidres. La idea de que el modelo de agroindustria puede generar un bienestar común es defendida por algunos sectores que entienden que dicho modelo reporta ganancias económicas para todos aquellos involucrados en la actividad y para los municipios en donde se desarrolle este tipo de industria.

Sin embargo, es indefendible cuando se verifica que activos valiosos y públicos como los bienes baldíos quedarán en manos de agentes privados, que la contraprestación que recibirá el Estado a cambio de semejante transacción es aún incierta y ni siquiera fue establecida en el Decreto reglamentario que el gobierno ya expidió, que los agentes privados decidirán el tipo de cultivos que se emprenderán en amplias porciones de tierra del territorio nacional, tomando control sobre el derecho a la alimentación de todos y todas los colombianos, y que los recursos públicos de apoyo a la producción agraria se destinarán a apoyar agentes que ya tienen capital en lugar de apoyar a campesinos que no lo tienen y que lo han reclamado históricamente.

Siendo así, desaparece el posible vínculo que podría ligar la utilidad pública e interés social de la agroindustria con el interés general y con la satisfacción de necesidades sociales y de derechos fundamentales. Más aún, el vínculo es muy difícil de establecer si también tenemos en cuenta los impactos que la agroindustria tiene en derechos fundamentales. Distintos mecanismos de Naciones Unidas, entre ellos el Relator para el Derecho a la Alimentación, han señalado cómo el creciente interés que el sector empresarial ha manifestado en el sector de alimentos puede agravar la situación de campesinos y campesinas, pues dicha situación lleva inevitablemente a una competencia por recursos productivos como la tierra, el agua y las semillas entre dos actores con distinto poder. El Relator ha resaltado cómo un énfasis excesivo en la agricultura orientada a la exportación puede tener consecuencias perversas, por lo que ha señalado que “el desarrollo de mercados locales en pequeña escala parece el medio más promisorio para la realización del derecho a la alimentación en muchos países en desarrollo en que la pobreza rural es generalizada”.

También ha alertado sobre la manera como los cultivos comerciales para la exportación, el monocultivo y formas de producción que dependen en gran medida de fertilizantes y plaguicidas químicos, tienen con frecuencia repercusiones negativas sobre la salud humana y sobre los suelos y el ambiente. Incluso ha alertado sobre los impactos de un modelo agrario basado en la agricultura por contrato, la misma que impulsa las ZIDRES, y que según el Relator puede conducir “a una pérdida de control sobre la producción, incluidos los cultivos que se han de producir y la forma de producirlos”, concluyendo que “la agricultura por contrato puede hacer que los agricultores pasen a ser esencialmente asalariados agrícolas en su propia tierra”. También se ha referido específicamente a los contratos desiguales derivados de la asimetría de poder que se generan en este tipo de producción agrícola, y ha dicho expresamente que “la posición de los agricultores para negociar suele ser débil antes de que firmen los contratos. Es característico que tengan menos información y capacidad de negociación que sus asociados empresariales y un grado menor de conocimientos jurídicos”. También hizo referencia a las adquisiciones y arrendamientos de tierras en gran escala que han ido en aumento a raíz de la crisis mundial del precio de los alimentos de 2008 plantea importantes problemas de derechos humanos, y manifiesta que un motivo de particular preocupación es la manera como dichas inversiones pueden afectar los derechos sobre la tierra de personas que dependen de ella para su sustento.

Por ello, si bien la agroindustria es una actividad que tiene respaldo constitucional, como otras actividades industriales, ello no conduce a que sea una actividad de interés general, y menos aún a que deba ser el modelo agrario priorizado por el Estado. Dados los graves impactos que puede tener en la vida y el ambiente, alertados incluso por mecanismos internacionales de derechos humanos, la agroindustria no solo no debe ser una actividad impulsada de manera generalizada en todo el territorio nacional como política pública, sino que en los lugares en los que se implemente de manera puntual debe ser objeto de estrictos límites y controles.

Quiero cerrar esta intervención resaltando un aspecto que nos preocupa a quienes defendemos la búsqueda de la solución política del conflicto y la construcción de paz en nuestro país. Existe una  contradicción política y normativa entre el modelo de las Zidres y el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y Construir una Paz Estable y Duradera, firmado por el gobierno nacional y las FARC. A pesar de que el juicio de constitucionalidad al que se aboca la Corte es eminentemente jurídico y abstracto, no es menos cierto que el contexto político en el que se adoptan las normas es determinante a la hora de verificar las tensiones que las leyes aprobadas por el Congreso e impulsadas por el ejecutivo enfrentarán al momento de su aplicación. Colombia se aproxima a un escenario político y jurídico que ofrece oportunidades inigualables para enmendar años de injusticias en contra de los habitantes del campo, pero a la vez enfrenta el gran reto de ajustar sus políticas, instituciones, normatividad y prácticas institucionales y sociales a dichos acuerdos, los cuales representan una base mínima a alcanzar en materia de justicia social.

Como es de público conocimiento, el primer punto del Acuerdo Final tiene como destinatario específico el campo colombiano, para el cual se propone una Reforma Rural Integral. Dicha reforma parte de postulados como la necesidad de desconcentrar la tierra, la importancia de promover la economía campesina, el enfoque territorial que deben tener las políticas agrarias y la necesaria participación de las comunidades campesinas en su formulación. Todos ellos son presupuestos básicos que la Ley 1776 niega pues dicho modelo va en la dirección exactamente opuesta. Lo más preocupante es que los esfuerzos de distribución gratuita de 3 millones de hectáreas y de formalización de otras 7 millones de hectáreas que el gobierno debe emprender si quiere cumplir con el Acuerdo Final en materia agraria, se verán anulados cuando se aplique la Ley 1776, pues esas mismas tierras podrán ser destinadas, por mandato de esta ley, a integrar una Zona de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social. No olvidemos que una de las fuentes del Fondo de Tierras que se ordena crear es la recuperación de baldíos indebidamente apropiados, y que la política de formalización supondrá la adjudicación de baldíos, todos los cuales pueden ser entregados en “aporte” a las Zidres, perdiéndose así una oportunidad de ir saldando cuentas con el campesinado.  Si esto se concreta, señores Magistrados y Magistradas, estaríamos ante un incumplimiento anticipado del Acuerdo Final en materia agraria.

Estas contradicciones entre la Ley 1776 de 2016 y el Acuerdo Final son preocupantes de cara al momento político que vive el país, pero para el caso que nos ocupa son además inquietantes de cara a los desarrollos normativos que, con Acuerdo o sin Acuerdo, el Estado colombiano está en mora de ejecutar en materia agraria y campesina. Y aún si este Acuerdo no hubiera sido firmado o si no es refrendado, el Estado colombiano está en mora de legislar a favor del campesinado.

Por las anteriores razones, esperamos que la Corte Constitucional tenga en cuenta los argumentos de quienes demandamos la Ley 1776 y el clamor del movimiento campesino, indígena y afro que en diversas movilizaciones y declaraciones ha mostrado la inconveniencia de la norma demandada para la búsqueda de la paz y la justicia social.

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