El pasado 19 de octubre, el Congreso de la República aprobó mediante votación express el Presupuesto General de la Nación el cual se caracteriza por un peso exagerado del pago de la deuda, concentración de recursos en muy pocos sectores y por no responder a las aspiraciones de la ciudadanía expresada en el Paro Nacional. Les compartimos la visión del Senador Alberto Castilla sobre este tema.
La discusión del presupuesto siempre pone de manifiesto la situación de desigualdad de la sociedad colombiana. Esto es debido a que el presupuesto es un instrumento que puede usar el Estado para combatir la desigualdad que ha generado el sistema capitalista, en ese sentido, el presupuesto puede asignar recursos a sectores más desfavorecidos, fortalecer sectores, priorizar proyectos que tengan el objetivo resolver paulatinamente la desigualdad, la pobreza y el desempleo.
El contexto sobre el cual se formula el presupuesto
La propuesta de Presupuesto General de la Nación se hace en un contexto que se puede caracterizar de una parte, con el regreso de varios procesos productivos que se habían retrasado en activarse debido a la pandemia; y, de otra, con el reciente estallido social.
El regreso de varios procesos productivos ha hecho que el contexto de crecimiento económico se vea como una recuperación. Es así como las proyecciones de crecimiento que hacen organismo internacionales como el FMI para el 2021 a nivel mundial están por el orden del 6%, para el caso de América Latina y el Caribe, la misma entidad pronostica una recuperación del 5,8% para Colombia. Todas estas proyecciones se asocian a la vuelta de la actividad económica que se ha venido realizando a nivel internacional, después de los cierres que se hicieron en varios países para tener el control de la pandemia de la COVID-19.
La cuestión es similar para Colombia, según el Ministerio de Hacienda, el crecimiento del año podría ser superior al 6%. Estas proyecciones están asociadas a la vuelta en funcionamiento de varios sectores económicos, que aún se encontraban cerrados de acuerdo con la implementación de protocolos de bioseguridad y la vacunación.
La situación del estallido social da cuenta de que, si bien los indicadores económicos dicen que hay crecimiento, este se presenta a costa de las poblaciones más vulnerables. En ese sentido, se podría decir que ya había crecimiento económico en el primer trimestre, pero eso no había significado necesariamente mejores condiciones de vida, pues la pobreza también ha aumentado, dado que la incidencia de pobreza monetaria fue de 42,5% para 2020 y la desigualdad alcanzó el índice de Gini de 0.54, el más alto en los últimos 8 años, según cifras del DANE para el mismo año. Tambíen, de acuerdo a las cifras de la encuesta Pulso Social realizada en 23 ciudades por el DANE se mantiene la proporción de 27.8% de personas que consumen 2 comidas al día, y 1,9% que consumen 1 comida al día, mientras que el 70,2% consume 3 comidas al día, cuando según los datos de la misma entidad antes del inicio de la cuarentena el 91.5% de la población consumían 3 comidas al día.
Así mismo, el empleo también ha tenido indicadores mejores que en el último año, pero no mejores que el 2019. Pues la población ocupada pasó en julio de 22,1 millones en 2019 a 17.9 millones en 2020 y 20.9 millones en 2021, así mismo, sucedió con la población desocupada que pasó de 2.6 millones en 2019, a 4.5 millones en 2020 y en 2021 a 3.5 millones aproximadamente según cifras del DANE a julio de 2021, es decir, respecto al 2019 aumentó la población desocupada en 900 mil personas aproximadamente, como se observa en el siguiente cuadro.
Población ocupada, desocupada e inactiva Julio (2021-2019)
Población ocupada, desocupada e inactiva Julio (2021-2019)
Fuente DANE
Esta situación social, dio lugar al estallido social que sucedió en abril-mayo-junio de 2021. Este estallido mostró la inconformidad de la población que había sido afectada por la pandemia, que no estaba representada en las políticas que el gobierno nacional había impuesto. Producto de este estallido social, que venía desde 2019 y que, de alguna forma, fue retrasado o pausado por la pandemia, cae la reforma tributaria, la reforma a la salud, y se destituyen varios ministros. Esta situación aún está vigente.
La situación social no era buena en 2019. Ya los indicadores estaban alertando esta situación, es así como el desempleo que para diciembre de 2019 según cifras del DANE para 13 ciudades y áreas metropolitanas estaba en el 11,3 %, más del 10% de la población de esas ciudades se encontraba sin empleo, la condición era más complicada para las mujeres, pues para el mismo mes la tasa de desempleo era de 13,9%, y para las personas jóvenes la incidencia fue del 19,6%. De igual manera sucedía con la informalidad, que para 23 ciudades capitales y sus áreas metropolitanas había un 47,3% de la población total, la incidencia para mujeres era, en ese momento, del 51%, mientras que para los hombres era del 45,4%; es decir, ya para 2019 la mitad de la población de mujeres en condición de trabajar se dedicaban a la informalidad.
El indicador de pobreza también daba cuenta de la condición general del pueblo colombiano. La situación de pobreza monetaria ya era complicada al ser en el total nacional del 35,7% y para el área rural dispersa era de 47,5%, es decir más de la tercera parte de la población colombiana estaba en esta condición, y casi la mitad de la población que habita el campo se encontraba en la misma condición, según cifras del DANE.
Como se observa el estallido social, no solamente da cuenta de una situación temporal de pandemia, sino que era una situación latente que se exacerbó con la misma. En ese sentido, la explosión social tenía que afectar la producción, porque de no ser así, no tendría los impactos que tuvo en mayo junio 2021, así que la queja del Director del Banco de la República en la que dice que: “los bloqueos, el paro y los daños a la infraestructura urbana en mayo y junio habrían interrumpido esta tendencia” refiriéndose a la tendencia de crecimiento.
Elementos más importantes del Presupuesto General de la Nación 2022 aprobado por el Congreso
El Presupuesto General de la Nación aprobado en el Congreso no contribuye a la disminución de la desigualdad. Primero, porque mantiene una distribución desigual de los recursos entre sectores; segundo, porque el crecimiento de un año a otro, tampoco es igual; tercero, porque se usa la ley de presupuesto para que las personas más ricas mantengan y fortalezcan su condición, y las poblaciones más pobres, no salgan de su situación de precariedad.
Los sectores que tienen más asignación.
Alta proporción de asignación de la deuda respecto a los demás sectores. La deuda para el presupuesto 2022, en la ponencia mayoritaria respaldada por el Gobierno Nacional es del 20,45% del total del presupuesto nacional, por valor de $71,7 billones. Esta cifra no solamente es un gran valor, sino una alta proporción dentro del conjunto del Presupuesto, el mayor esfuerzo que hace el Estado en la asignación de recursos obtenidos en los ingresos por impuestos y contribuciones es para pagar la deuda a las entidades financieras nacionales e internacionales.
Ocho sectores de treinta y cinco concentran el 65% del presupuesto. Cuando se observan los sectores que tienen más dinero, después de la deuda, se destacan Educación, Salud, Trabajo, Defensa, Hacienda, Prosperidad Social, Transporte y Policía que entre este grupo de 8 sectores está el 65% del presupuesto así:
Presupuesto Principales Sectores 2022
Cifras en millones de pesos
| Sector | Presupuesto Sin Deuda | % Participación |
| Educación | 49.448.710 | 14,1% |
| Salud | 41.861.720 | 11,9% |
| Trabajo | 34.674.571 | 9,9% |
| Defensa | 28.162.495 | 8,0% |
| Hacienda | 25.880.989 | 7,4% |
| Prosperidad social | 23.159.266 | 6,6% |
| Transporte | 12.303.711 | 3,5% |
| Policía | 12.247.642 | 3,5% |
| Total Principales Sectores | 227.739.103 | 65,0% |
Fuente: Texto Definitivo Aprobado en Senado Gaceta 1496-2021. Cálculos propios.
Se destaca aquí el 11.53% que ocupan sumados Defensa y Policía, es decir un presupuesto sumado para estos dos rubros por $40.4 billones que juntos serían la tercera asignación más importante. El sector Hacienda también es importante pues en este sector el Ministerio es la Entidad del Ejecutivo que tiene más participación con $22,8 billones.
Así mismo, se puede resaltar el sector de prosperidad social que también es uno de los sectores que han tenido mayor asignación presupuestal en los últimos años. No solamente por los recursos que se asignaron en medio de la pandemia, sino porque se ha mantenido como el sector bandera de la Presidencia para dar un nivel de asistencia social, que no necesariamente implica mejorar condición de pobreza. Aquí vale la pena destacar que las ayudas asociadas al presupuesto del Departamento de Prosperidad social han tenido críticas relacionadas con que tan actualizada está la base de datos, así como la inclusión de personas que no lo necesitan.
Los sectores que menos tienen
Principales sectores que tienen menos presupuesto 2022.
| Sector | Presupuesto sin deuda 2022 | % Participación |
| Ciencia | $ 330.504.086.272 | 0,09% |
| Cultura | $ 562.586.558.519 | 0,16% |
| Paz* | $ 597.625.983.071 | 0,17% |
| Deporte | $ 881.884.598.597 | 0,25% |
| Ambiente | $ 1.306.322.950.726 | 0,37% |
| Tecnologías de la información | $ 2.490.597.825.000 | 0,71% |
| Agricultura | $ 2.541.219.546.600 | 0,73% |
| Total | $ 8.710.741.548.785 | 2,49% |
Fuente: Texto Definitivo Aprobado en Senado Gaceta 1496-2021. Cálculos propios.
En el cuadro anterior se muestran los sectores que no fueron priorizados, por lo tanto, tienen menos presupuesto. Aquí se debe destacar que la suma de todos estos sectores no alcanza a completar el presupuesto de la policía, siendo el que estaba en el último puesto de la tabla anterior, entonces, queda claro que hay unas cosas más importantes y priorizadas como la policía, que tienen una mayor importancia para el gobierno, que los sectores que se encuentran en esta tabla.
Hay que tener en cuenta que sectores como Educación y el ICBF (que está en el sector de prosperidad social) tienen más dinero por cuanto ha habido una serie de luchas que se dieron el siglo pasado por trabajadores, trabajadoras, madres comunitarias, estudiantes, profesores y profesoras que hicieron posible que ese presupuesto fuera un poco más, sin decir que eso es suficiente, sabemos que el sector de maestros y maestras tienen todavía condiciones de trabajo que no son las mejores, como por ejemplo el sistema de salud, que según el último acuerdo con el gobierno está en revisión; sin embargo, gracias a estas luchas se tiene la alimentación escolar y el pago por cuenta del presupuesto nacional a este sector.
La envergadura de las necesidades que aún no están solucionadas en educación, con todo y que es el sector que más dinero tiene, dan cuenta que todas las carencias que existen en otros sectores. Como es el caso de ciencia, cultura, ambiente, o, en general, los sectores presentados en la tabla. En conclusión, la plata del presupuesto es insuficiente para las necesidades que se tienen, si realmente se quiere hacer una distribución del ingreso.
El sector de Ciencia, merece una atención particular porque la asignación que se dio entre 2021 y 2022 fue la que más perdió. Este sector pasó de un presupuesto en funcionamiento e inversión en 2021 de $410,8 mil millones a $330,5 mil millones en 2022, es decir, le quitaron $80 mil millones de un año a otro, perdiendo casi el 20%. Es importante anotar esto, por cuanto la inversión en ciencia es a largo plazo, es decir, los resultados no se ven en lo inmediato, sino que se van a ver más adelante, cuando la implementación de la ciencia en la producción o el desarrollo tecnológico permite otro tipo de aproximaciones a las propias condiciones naturales que tiene el país, que hoy en día también tienen que ver con el respeto de las diferentes poblaciones y sus propios desarrollos científicos en sus contextos.
La inversión en el sector de paz ha sido bastante cuestionada. Basta decir que según el informe de la Contraloría Genera de marzo de 2021 la inversión en la implementación del acuerdo de paz ha sido insuficiente, en particular, los recursos correspondientes para el cumplimiento de metas de la Unidad de Búsqueda de Personas Dadas por Desaparecidas en el Contexto y en Razón del Conflicto Armado-UBPD. Aquí habría que recordar que en este presupuesto se incluyen los recursos de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición que tenía como plazo de ejecución hasta noviembre de 2021, según disposición de La Corte Constitucional se va a mantener hasta Junio de 2022. Aunque el presupuesto dispuesto para la Jurisdicción Especial para la Paz y la UBPD tienen un poco más de presupuesto, sigue siendo insuficiente para las necesidades, en el cumplimiento de los acuerdos de paz.
Sobre los recursos para agricultura se puede decir que, en los últimos años, este ha sido comportamiento para el sector:
Presupuesto de Funcionamiento e Inversión Sector Agricultura.
Cifras en Billones de pesos
| Año | Funcionamiento + Inversión |
| 2019 | 2,34 |
| 2020 | 1,92 |
| 2021 | 2,31 |
| 2022 | 2,54 |
Fuente Decretos de Presupuesto, Gaceta 1496-2021 Cálculos Propios
Como se observa, sin hacer ajustes inflacionarios, la cuestión no está bien. Si bien hay un aumento de 230 mil millones, entre 2021 y 2022, esto escasamente recupera las asignaciones realizadas entre 2019 y 2020, entonces, en ese sentido hay casi la misma asignación (a precios de hoy) de la asignación de 2019. Sumado a lo anterior, hay unas entidades de este sector que obtuvieron menores recursos que el 2021 como son la Autoridad Nacional De Acuicultura y Pesca-AUNAP con un recorte de $9.7 mil millones que representan el 13% de su presupuesto, pasando de $74,7 mil millones a $64,8 mil millones; así mismo, sucede con la Agencia Nacional de Desarrollo Rural le retiran $13 mil millones, que representan el 4,5% de su presupuesto pasando de $274 mil millones a $260.mil millones, entidad muy importante para la implementación del acuerdo de paz, para el cumplimiento de acuerdos que se han establecido en las luchas de las comunidades campesinas y en general para el campesinado en su conjunto.
Todo el presupuesto aumentó, pero no fue igual para todos los sectores.
Los sectores que cuya variación de un año a otro es positiva, es decir crecieron, no lo hacen en la misma proporción. Si bien, se ha venido destacando el sector de Educación es uno de los que tienen mayor participación no es el que tiene mayor incremento entre 2021 y 2022, siendo solamente del 4,4%. Mientras que otros sectores tienen incrementos muy superiores al 3%, que es lo esperado como tasa de inflación para 2021, como es el caso de la Registraduría, que duplica su presupuesto pasando de $1,16 billones a $2.3 billones, según el Informe del Gobierno Nacional corresponde a la realización de las elecciones el año próximo, así como a la transformación digital en el proceso electoral. De manera similar ocurre con el sector de Prosperidad Social, que también tiene un crecimiento importante (45,3%) con un incremento de $7,2 billones pasando de $15,9 billones en 2021 a $23,1 billones en el 2022; igualmente, el Sector que lidera el Ministerio del Interior que tiene un incremento de 38,4% pasando de $1,8 a $2,6 billones, en donde la cabeza del sector, el Ministerio del Interior, pasa de $786,4 mil millones a $1,16 billones, de este sector es la entidad que tiene el mayor incremento (48%).
Llama particularmente la atención que el discurso del Gobierno Nacional sobre la austeridad no es coherente con los incrementos que se presentan en el sector de la Presidencia. Pues el incremento entre 2021 y 2022 es del 35.8%, es decir, un incremento de $388,6 mil millones en el que el funcionamiento de este sector pasó de $870.7 mil millones, a $1,2 billones. Parece que la austeridad es mayor para otros sectores y no para la Presidencia, como se mostraba con el sector de Ciencia y las entidades asociadas al sector de Agricultura.
Los artículos que mantienen la desigualdad
Sumado a las cifras establecidas del Presupuesto General de la Nación, en la ley de presupuesto se incluyeron unos artículos que tocan temas relacionados y no necesariamente relacionados con el presupuesto, que se destacan a continuación:
- El artículo 42 establece la posibilidad del pago de un seguro con cargo a recursos de las entidades para que cubra a servidores públicos “mediante el cual se ampara la responsabilidad de los mismos por actos o hechos no dolosos ocurridos en ejercicio de sus funciones, y los gastos de defensa en materia disciplinaria, penal y fiscal que deben realizar; ; estos últimos gastos los podrán pagar las entidades, siempre y cuando exista decisión definitiva que exonere de toda responsabilidad y no sea condenada la contraparte a las costas del proceso.” Es decir, se podrá constituir un seguro con cargo al presupuesto de las entidades para asumir problemas de los servidores públicos o para su defensa.
- Artículo 78 autoriza al Gobierno, en caso de tener saldos en las cuentas de ahorro o corrientes inferiores a 322 UVR (Aproximadamente $86.004 a precios de hoy) que hayan permanecido inactivas por un período mayor a un año, para que esos saldos sean transferidos al Ministerio de Hacienda con el fin de financiar apropiaciones del Presupuesto. El artículo también dispone que los devolverán con intereses, pero las devoluciones nunca son claras con el Estado, en particular para las personas que tienen ese nivel de ingresos. Este artículo le permite al Gobierno Nacional de disponer de los recursos de las personas sin autorización de las mismas.
- Artículo 108 habla de “la financiación o cofinanciación de los procesos catastrales con enfoque multipropósito a cargo de los municipios o distritos”. Con este artículo se crea un Patrimonio Autónomo administrado por quien designe el Gobierno Nacional. Este artículo termina de dar soporte legal a la privatización de las labores de catastro realizadas por el IGAC, cuestión que ha venido siendo denunciada por los sindicatos de dicha entidad, ya que se han venido desarrollando acciones en este sentido.
- Artículo 124 dispone la capitalización de Positiva Compañía de Seguros S. A. Lo que implica la privatización, al menos de una parte, de esta compañía de aseguramiento asociada al Grupo Bicentenario, creado en la Reforma Tributaria de 2019.
- Artículo 125 establece la posibilidad de realizar convenios administrativos e interadministrativos suspendiendo el inciso primero del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 (ley de garantías). Este artículo tuvo amplio debate dado que la Ley de Garantías busca generar condiciones en la que los partidos que participen en las elecciones tengan igualdad, el desarrollo de convenios interadministrativos que se hacen, para el caso particular de las próximas elecciones, se harían entre entidades del Gobierno Nacional y otras entidades territoriales, lo que puede dar lugar a presiones sobre el voto a favor del partido del Gobierno. Sumado a lo anterior, no es claro por qué este artículo es incluido en esta ley porque realmente no es competencia del presupuesto.
En conclusión, el presupuesto no genera herramientas para superar la desigualdad.
Todo lo anterior nos muestra que el Gobierno Nacional no ha escuchado al pueblo que se levantó en el estallido social. El pueblo que se ha venido pronunciando de distintas maneras, una de ellas el estallido social, ha exigido mejores condiciones de vida, que realmente haya una distribución del ingreso de tal forma que el Estado brinde herramientas y garantías para poder habitar sus territorios, sean considerados y valorados sus saberes, conocimientos y propuestas, así como garantías para una vida plena, que contemple la cultura y el deporte.
El presupuesto es insuficiente para garantizar una buena vida para toda la población. Esto solamente será posible si realmente la distribución del ingreso que se hace a partir de impuestos a quienes más tienen se reparte entre las personas que menos tienen, en programas sociales que permitan desarrollo de potencialidades y reconocimiento de los saberes y propuestas que se están generando desde los territorios.
Descargue aquí la presentación de síntesis de este artículo.
Análisis PGN 2022
